tipiwolf 2008-9-8 03:31
如何认识与理解风景名胜区规划
[b]摘要：[/b]风景名胜区的主要功能是科研、教育、游览、启智与山水体验活动等。游览是风景名胜区的重要功能一，但不是惟一功能。作为有一定工作经验的学生，对于风景名胜区规划的认识与理解还是要基于风景名胜区的科学属性和社会理性，尽量减少社会浮躁对我们的影响，在学习国外国家公园成功规划管理经验的基础上，尽量避开利益驱动，离开自己工作岗位角度，以客观理性的态度来分析风景名胜区，才能有一个科学全面的认识。
[b]关键词：[/b]风景名胜区、属性、风景园林师、法规
风景名胜区的规划与管理是当今中国一个非常特别的话题，只所以这样说是因为通过在北京林业大学风景园林硕士班的学习，我认为是随着中国国民经济的发展，人们对旅游休闲的需求空前高涨，但是休闲方式单一，又高度趋同，导致海量人群在节假日，涌入全国几乎所有的风景名胜区，然而风景名胜区管理体系难于应对，问题成堆，却长时间得不到解决，而产生的现象。旅游的火爆给风景名胜区带来了巨大的经济收益，于是风景名胜区就成了“摇钱树”“聚宝盆”，然而对金钱欲望是无限的，各景区的管理者都希望实现资金收益的最大化，于是把风景名胜区看成了“印钞机”，根本不顾及风景名胜区的属性和特点，肆意索取。于是，风景名胜区在监管者的纵容下，被管理者和旅游者破坏的满目疮痍，并且一天比一天恶化。这是风景名胜区规划和管理特别的第一点，第二点特别是现在风景名胜区规划的经济受益者——管理者与监督者，以及与有社会民族良知的学者之间的三方的斗争与博弈，对风景名胜区概念和属性认识的差距与不平衡，加剧了三方斗争得混乱。
作为有一定工作经验的学生，对于风景名胜区规划的认识与理解还是要基于风景名胜区的科学属性和社会理性，尽量减少社会浮躁对我们的影响，在学习国外国家公园成功规划管理经验的基础上，尽量避开利益驱动，离开自己工作岗位角度，以客观理性的态度来分析风景名胜区，才能有一个科学全面的认识。否则，我们不仅不是一个合格的学生，还会是一个彻头彻尾的破坏者，因为我们不仅是学生，我们同时还是从业者，因为风景名胜区规划与管理的现状时如此的严峻，所以我们对风景名胜区的认识才这样严肃与重要。
[b]1、风景名胜区的属性认识[/b]
1.1风景资源的真实性和完整性是风景名胜区最根本的属性
风景名胜区的规划、建设和利用，以真实性完整性保护为前提，这是古今中外的科学共识。风景名胜区保护的标准就是保护风景名胜区的真实性和完整性，并使之世代传承，永续利用。
我国古代人民把名山大川从经济开发中分离、保护起来，作为人们对大自然崇拜、祭祀、游览、审美、创作体验和探索自然奥秘等精神文化活动的胜地，形成了真实完整的名山大川体系。虽然没有专门的管理机构，但是基本都形成了“山上游，山下住”的游览观赏方式，几千年来有效地保全了天下名山的真实性和完整性。美国历经一百多年的“国家公园运动”，建立了被世界各国普遍采用的国家公园体制，公园由国家管辖，并立法保护，禁止或限制商业性开发。在保持保护地真实性和完整性的基础上，发展科研、教育、游览、启智等功能。
当今世界已迈向生态文明时代，走上了可持续发展的轨道，全人类在地球自然和人类文化遗产保护上达成了最广泛的一致的标准，就是保护地质地貌、水文水系、植被生态、气象气候及文化遗产等的真实性和完整性，使之世代传承、永续利用。
1.2时空分布不均匀，种类多样，性质差异是风景名胜区资源的基本属性之一
为了使风景名胜区的保护和利用可持续发展，最有效的办法之一就是根据风景资源分布规律和景观价值实行功能分区，或称分区保护利用。所谓功能分区，包括大分区和小分区。大分区是指风景内和风景外的功能分区；小分区是指风景名胜区内的功能分区。中国古代名山，“山上游，山下住”，就是简单的功能分区，也包含了简单按时间分区的思想。
第二届世界国家公园大会第十二项决议，要求各国国家公园采用分区制系统，并指出，在可能的情况下，将旅游设施建在国家公园以外，并尽量不使用机动车。分区制作为一种手段，是用以保证国家公园内的大部分土地及其生物资源得以保存其野生状态，把人为的设施限制在最小的限度内。
目前，全世界来说，对风景名胜资源的按时间分区，开展的还不充分，我国风景名胜区按时间分区更是刚刚起步。我认为按时间分区起码应该有三个层次，第一根据动植物生态习性的按季节，按昼夜的分区方法；第二是对风景名胜区有计划的轮休分区，我国黄山的部分景区的轮休已经有初步的实践，不过还过于简单；第三对风景资源按开放时间密度分区，比如国外的一些国家公园的部分区域都是按周、月开放1天，有的开放时间密度更低，达到每半年开放1天，同时对游客实行预约和数量控制。
1、3 脆弱性、不可再生性更是风景名胜资源的基本属性
风景名胜资源是自然和历史留给我们的宝贵而不可再生的遗产，风景名胜区的价值首先是其“存在价值”，只有在确保风景名胜资源的真实性和完整性不被破坏的基础上，才能实现风景名胜区的多种功能。风景名胜资源经历了人类数千年文明社会的洗礼保存下来，不是因为它们的生存能力和适应能力强，决大多是因为特殊自然人文环境才保存下来的。他们面对当今世界的大机器生产方式和全球化浪潮，显得尤为脆弱。但是，它们却是整个地球和人类史的见证和遗存，是人类文明的母体，包含着大量我们已知和未知科学、历史、文化信息，还有开启未来的钥匙。所以，这正是保护风景资源真实性和完整性的出发点。
[b]2、对风景名胜区规划法规的认识[/b]
2、1目前我国风景名胜区管理矛盾突出的法律根源
2、1、1风景名胜区所有权的模糊混乱造成的矛盾。
美国国家公园黄石公园的建立的最实质性步骤是国会援引宪法权利，将公园范围内的土地及其他自然资源转变为国家所有，并名正言顺直接行使国家行政权力。尽管步骤非常艰难，但是从此国家公园体系就进入了较为顺利发展的阶段。日本等国则对国家公园内的非国有土地进行赎买，使之逐步变成完全“国家所有”。
中国土地是公有的（国有和农村集体所有），风景名胜区的创建似乎要简单得多。事实上我国的法律体系对土地所有权和使用权的规定非常的混乱，让风景名胜区的所有权也非常的混乱，由于风景名胜区法规避开了土地使用权的法律问题（由于《条例》的法律地位限制，确实也无法解决），结果是风景名胜区规划内土地管理缺乏法律权威。国家风景名胜区资源的“国家所有”受到的很多质疑，它的脆弱在于——仅仅是在规划上宣布某一范围是风景名胜区，并不等于确立了“资源国家所有”合法性，更不等于确立了“资源国家所有”的现实。部门与部门之间也是同样，资源所有关系含混不清还导致了部门之间矛盾，至今人们对国家风景名胜区的资源“国家所有性质”还存在不同理解,而法规条文之间的冲突带来的对国家最珍稀自然文化资源的部门多头领导现象,后患无穷。
2、1、2国家对风景名胜区的财政责任的缺失。
美日等国家是由国家拨出专项资金支付管理和保护国家公园。中国则“只给责任，不给资金”，产生了管理部门以行政性收费（门票）来补助、维持管理的运行的手段，手段在90年代后期开始，变成了目标，甚至变成了主要目标。
2、1、3景区管理机构的法律地位以及条块分割。
“统一管理”的内在需求要求风景名胜区管理机构不仅具有一般行政职能，还应有政府外部行政职能。但是《风景名胜区管理条例》要求：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。” 行政区与行业对风景名胜区的分割依然。矛盾再一次回避，但是的确作为国务院的条例不回避也没有办法，因为它必须服从现有的国家法律。
2、1、4我国风景名胜区规划管理制度存在上述根本矛盾形成的主要原因，与中国其他领域的许多问题一样，中国在风景名胜区的制度创新中不得不绕过一系列基本法律关系的障碍，回避一些深层矛盾。风景名胜区现在和以后面临的许多尖锐问题，正是这些先天不足在新条件下的表现。
2、2对《风景名胜区条例》的建议
自2006年12月1日起施行《风景名胜区条例》是目前中国风景名胜区最高规格法规，也是整个风景名胜区法规体系的核心，通过学习，我觉得有两点建议
2、2、1对《风景名胜区条例》增加强制性内容的建议
《条例》条款的限定语气多“应当”和“不应”，而“必须”“禁止”的条款少。有一些非常突出，性质严重的行为都没有被禁止，或者没有把决策权、批准权统一管理。《条例》第二、三、四五章共33条关于风景名胜区设立、规划、保护、利用和管理的条款，除了第26、27条是禁止条款外，其他条款竟然没有一处是“必须”和“严禁”条款。比如：“第二十八条：……在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。”缆车索道问题，争论过程和结果众所周知，但仍然没有在法律上解决。
2、2、2对《风景名胜区条例》第七条“……新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。”的建议。
我认为这一条款的设立，在我们目前政治体制下，有它的积极意义，有利于弱化与林业部门的矛盾与摩擦，但是仍然回避了现有的问题和矛盾，暗含不放弃现有利益的意图。我倒感觉应该做必要的让步，把现有的风景名胜区与自然保护区的重合或交叉部分强制性规定为“保护核心区”，或者规定风景名胜区的调整退出特别程序。
2、2、3规划的调整变更程序模糊，建议进行补充，严格控制。
2．2．4建议把风景名胜区风景资源评价工作单列，由国家或省级规划主管部门负责，不能委托下级机关执行，在风景资源评价的基础上，有国家或省级规划部门对风景名胜区总体规划提规划要求，作为风景名胜区规划的审批的基本依据。
2、2、5建议对跨省行政区的风景名胜区规划做统一的规定。
2、3对《风景名胜区规划规范》的认识
2、3、1没有把保护培育规划的分区，分级思想体现在游览和工程规划上。
2、3、2基础工程规划体现风景名胜区的要求太少、太模糊，更缺乏应该有的控制指标。具体的工程经济技术指标更是空缺，导致在规划过程中必须借用城市建设领域的经济技术规范。
2、4对《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》的认识
2、4、1规划设计条件环节缺失
风景名胜区规划是一种带有区域规划性质的，以满足资源保护兼顾人们旅游活动需要为主要目的，以保护风景资源为基本任务的规划。《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》规定的国家重点风景名胜区总体规划的编制审批程序是由风景名胜区所在地县级人民政府负责编制（新〈风景名胜区条例〉第16条，规定国家级风景名胜区由省级规划部门负责），省级规划主管部门审核，报国务院规划主管部门审批。
我认为这个程序，缺了一个关键的环节就是规划设计条件的控制环节。我认为所有风景名胜区在总规编制之前，应该有监管部门先提规划条件，再进行编制总体规划，并把规划条件作为审核、审批的控制依据。 规划条件的提出，必须依据风景资源的评价。鉴于风景资源评价的难度与严肃性，我认为所有风景名胜区的风景资源评价，起码应该有省级规划主管部门来实施，在评价的基础上形成对风景名胜区总体规划的控制规划条件，报省级政府批准后实施。
2、4、2风景名胜区规划编制主体的看法
（1）规划编制主体责任单位，级别太低，容易造成地区分割
《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》规定的国家重点风景名胜区总体规划的编制审批程序是由风景名胜区所在地县级人民政府负责编制。（新〈风景名胜区条例〉16条，规定国家级由省级规划部门负责。）我认为这个权限下放的太低，县级规划部门的能力水平能否胜任姑且不论，风景名胜区，大多都是跨县级行政区的，这样人为造成了地区分割。
（2）风景名胜区规划设计应该有风景园林师主导，
鉴于风景名胜区的特殊性，我认为由城市规划师负责风景名胜区的规划是不合适的，应该有风景园林师来主导风景名胜区的规划。
[b]3、风景名胜区规划编制社会责任的认识[/b]
3、1 风景名胜区规划编制的最基本责任和基本任务是解决资源保护与人民游览的矛盾
风景名胜区的风景资源是全人类的宝贵遗产,无论管理者还是规划设计者都有责任和义务去保护好这些不可再生的资源,都应该把保护资源作为首要的工作责任。我国目前风景名胜区管理和规划中缺险与缺失是客观存在的，是任何人都掩盖不了的，问题的产生除了法规体系存在巨大缺陷和漏洞以外，很大程度上是监督者的失职与渎职和管理者的利益驱动和愚昧，尤其是管理者一味满足旅游需求，甚至引导损害风景资源的旅游需求。
随着，中国社会经济的发展，风景名胜区对广大游客的巨大吸引力是客观存在的，如何解决风景名胜区资源保护和人民的游览需求的矛盾，是风景名胜区管理者和风景园林师的根本责任和任务，更是必需承担的社会责任。
3、2对风景名胜区规划编制原则的认识
3、2、1、保护优先原则
风景名胜区是自然和历史留给我们的宝贵而不可再生的遗产，风景名胜区的价值首先是其“存在价值”，只有在确保风景名胜资源的真实性和完整性不被破坏的基础上，才能实现风景名胜区的多种功能。因此，保护优先是风景名胜区工作的基本出发点。
3、2、2、综合协调原则
风景名胜区规划编制管理的基本目标是在资源充分有效保护前提下的合理利用。虽然保护是风景名胜区工作的核心，但是并不意味着要将保护与利用割裂开来。我国风景名胜区的特殊性之一就是风景名胜区内包涵有许多社会经济问题，是一个复杂的“自然———社会复合生态系统”。所以只有将各种发展需求统筹考虑，依据资源的重要性、敏感性和适宜性，综合安排，协调发展，才能从根本上解决保护与利用的矛盾，达到资源永续利用的目的。
3、2、3、突出自然原则
充分发挥风景资源的自然特征和文化内涵，维护景观的地方特色，强调回归自然，防止人工化、城市化、商业化倾向。
3、2、4、环境载力原则
承载力承原则意味着任何资源的使用都是有极限的，风景名胜资源的利用也不例外。当使用强度超过某一阈值或临界值时，资源环境将失去其持续利用的可能。风景名胜区开发利用必须要在其允许的环境承载力（或称环境容量）之内，这是风景名胜区可持续发展的关键。
3、2、5、分区管理原则
根据风景资源价值与分布，划分功能分区，严格实行“区内游，区外住”、“区内景，区外商”、“区内名，区外利”的管理原则，在保证风景资源不被破坏的前提下，促进地方经济发展。
3、2、6、统一规划、分期发展原则
风景名胜区保护和建设是一个长期的过程，一些遭到破坏的风景名胜区，生态还需要有一个很长的自然恢复阶段。所以对待风景名胜区规划编制要站在历史发展的角度，妥善处理近期实际与远景目标的矛盾，统一规划，分步实施，走可持续发展之路。
[b]4、风景名胜区规划工作存在的三大突出问题[/b]
4、1风景资源评价缺乏科学性
风景名胜区是自然文化价值很高的综合体，风景资源的评价是风景名胜区保护利用和规划建设的基础，因此风景资源的综合考察评价，必须建立在多学科综合考察的基础上，才能作出全面、正确的科学评价，否则就会产生盲目性，导致破坏性后果。
目前我国的把风景名胜区资源评价作为风景资源规划的一项分枝从属工作，由于规划编制主管部门现在也是主要利益所有者，资源评价存在巨大的主观利益驱动因素，资源评价的科学性受到极大的损害。即使规划编制主管部门不存在利益驱动，由于规划编制根本就不存在多学科综合评价机制，风景资源的全面认识根本无从谈起。
所以，在风景资源评价不全面、不科学基础上的规划必定对风景名胜区的风景资源造成巨大的破坏。
4、2风景资源的过度利用
风景名胜资源经历了人类数千年文明社会的洗礼保存下来，不是因为它们的生存能力和适应能力强，决大多是因为特殊自然人文环境才保存下来的，它的生态容量是有极其严格限度的，几乎是没有什么弹性的，如果不顾及，必将对风景资源造成无可挽回的伤害。现在，我国绝大多数的风景名胜区为了追求经济利益，根本就没有对旅游采取限制措施，在所谓的“黄金周”任旅游人群进入风景名胜区，根本不顾及容量限制，甚至根本就没有对生态容量做过科学计算。风景资源的过度利用是祸及万代的愚昧无知。
4、3风景名胜区的城市化建设
由于风景规划师的缺乏和缺位，现在我国的风景名胜区的规划编制单位是有城市规划师主导的，加之风景名胜区专业专项、基础工程规划规范模糊，在编制风景名胜区规划是都是借用城市规划领域的分项和工程规划规范，所以风景名胜区内的必要建设都是按照城市市区的规范和标准建设的。另外，景区的管理机关为了经济利益，迎合国内游客的需求，甚至创造需求，在景区年内不顾及既定的规划，大量建设各种城市化的度假，休闲，娱乐设施，导致风景名胜区向城市化沦落。
[b]5 总结[/b]
我认为风景名胜区规划应该有风景园林师为主导，风景园林师应该控制规划的所有环节，从风景资源的评价，规划要求的提出，规划的编制、审核和批准。在科学认识风景名胜区风景资源属性的基础上，在国家主管部门强力、专业的监督控制下，以保护风景名胜区的真实性和完整性为标准，根据相关法规、公约，遵循严格保护、统一管理、科学规划、合理开发、永续利用的原则进行编制，经专家评审，报政府主管机关批准后执行。
现行的风景名胜区的法规体系，法律规格太低，标准不科学，不完善。规划编制程序和审核程序，缺乏在总规前的规划要求环节，风景资源的评价，不应该由规划编制部门来实施，而是应该有规划审批部门来实施。
风景名胜区是祖国壮丽河山的象征，是人类文明历史的见证，保护利用好这些珍贵的遗产，正是现代文明的标志，任何损害风景名胜区的规划和行为都将影响国家的精神文明和政治文明的形象。规划工作者有责任做好国家风景名胜区的规划，使它成为世代传承、永续利用的依据。
参考文献：
1、《风景名胜区管理条例》2006年9月
2、《风景名胜区规划编制规范》GB50298-1999
3、《国家重点风景名胜区规划编制编制审批管理办法》建城[2001]83号
4、谢凝高.国家重点风景名胜区若干问题探讨[J].规划师,2003(07)
5、谢凝高.国家重点风景名胜区规划与旅游规划的关系[J]规划师,2005(05)